Ali Kemal AYDIN (*)

Avrupa Birliği bütçesi, Birlik çerçevesinde üye ülkeler tarafından ortaklaşa belirlenen siyasi ve ekonomik hedefleri gerçekleştirmek üzere kullanılan en etkili araçlardan biridir. Birliğin uluslarüstü özelliği bütçesine de yansımaktadır. Diğer uluslararası kuruluşlardan farklı olarak Avrupa Birliği bütçesi, üye ülkelerin katkılarının yanı sıra kendine ait gelir kalemlerinden oluşmaktadır. Bütçede idari giderler için ayrılan pay % 5 gibi düşük bir düzeydedir. Bütçenin önemli bir bölümü üye ülkeler arasında ekonomik gelişmişlik farkını azaltarak ekonomik ve siyasi bütünleşmeyi kuvvetlendirmeyi amaçlayan ortak politikaların finansmanı için kullanılmaktadır. 

Başlangıçta gelir kalemleri sadece üye ülkelerden sağlanan transferlerden oluşan Birlik bütçesi, 1970 yılından itibaren ortak politikaların finansmanı için özkaynaklar sistemini benimsemiştir.

Avrupa Birliği bütçe uygulamasında denklik ilkesi (gelir ve giderlerin birbirine denk olması), yıllık ilkesi (uygulamaların istisnalar dışında bir yıl olması) ve birlik ilkesi (bütçenin gelir ve giderlerin tümünü kapsaması) mevcuttur.

A) Mali Perspektif :

a) 2000-2006 mali  perspektifi:

1988 yılından bu yana AB’nin bütçesi, orta dönemli mali çerçeve ya da kısaca “mali perspektif”  olarak adlandırılan ve yıllık harcama üst sınırlarını belirleyen yöntemle hazırlanmaktadır. İlk mali perspektif 1988-1992, ikincisi  ise 1993-1999 yıllarını kapsamıştır. Uygulanmakta olan mevcut “mali perspektif” AB’nin önceliklerinin tartışıldığı “Gündem 2000” müzakerelerinin bir parçası olarak 1999 yılında kabul edilmiş ve  2000-2006 arasındaki 7 yıllık dönemi kapsamaktadır. Komisyon, Parlamento ve Konsey tarafından ortaklaşa kabul edilen “mali perspektif” uygulamasıyla 5-7 yıllık süreler içinde temel bütçe büyüklükleri tesbit edilmekte ve bütçeye çok yıllı tavanlar konularak AB’nin harcamalarının kontrolü amaçlanmaktadır.

2000-2006 mali perspektifi Birliğin Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerine (MDAÜ) genişlemesi için gerekli tahsisatlar dikkat alınarak  hayata geçirilmiş ve üye ülkelerin Birlik bütçesine GSMH düzeylerine göre yaptıkları katkılar da 1999 yılı rakamlarıyla sabitlenmiştir.  

2000-2006 mali perspektif tablosu aşağıdadır:

                  (milyon EURO)

b) 2007-2013 mali perspektifi (taslak):

2003 yılı içerisinde 2000-2006 sonrasındaki perspektifin ilk hazırlıklarına başlanmıştır. Komisyon 10 Şubat 2004 günü 2007-2013 arasındaki 7 yıllık dönemi kapsayacak yeni mali perspektifle ilgili bildirimini Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na sunmuştur. En geç 2005 yılının ilk yarısında kabul edilmesi amaçlanan ve 27 üyeli Birliği dikkate alarak ortaya konulan yeni mali perspektif taslağıyla ilgili tartışmalar devam etmektedir. AB bütçesine net katkıda bulunan ülkeler bütçe tavanının AB GSMH’nın % 1’ni aşmamasını savunurken, özellikle 1 Mayıs 2004’den itibaren Birliğe üye olacak ülkeler bütçeden alacakları payların azalacağını dikkate alarak tavanın bu şekilde düşürülmesine karşı çıkmakta ve tavanın Komisyon’un önerdiği gibi % 1.24 olarak kabul edilmesini istemektedirler.

Öncekilerde olduğu gibi, AB’nin temel siyasal tercih ve önceliklerini yansıtacak olan yeni mali perspektif taslağındaki öncelikler konusunda Komisyon çevrelerince aşağıdaki hususlar vurgulanmaktadır:

- Yeni mali perspektifte "Avrupa Vatandaşlığı", Avrupa kültürünü ve çeşitliliğini güçlendirecek şekilde, temel önceliklerden birisi haline gelmiştir.

- Yeni mali perspektifin temel hareket noktasının, Lizbon Stratejisi'nde öngörülen 2010 yılında AB'yi dünya'nın en büyük bilgiye dayalı rekabetçi ekonomisi haline getirme hedefinin olduğu belirtilmiştir. Bunun için de yeni mali perspektifte en önemli başlıklardan birisi sürdürülebilir büyüme olarak tesbit edilmiştir. Rekabetin artırılması ve ekonomik büyümeye katkı sağlanması amaçlarıyla bu başlığa önemli bir oran ayrılmıştır.

- Doğal kaynakların kullanımı da yeni perspektifteki önemli başlıklardan biri olarak ortaya konmuş ve tarım, bu başlığın altında, diğer alt başlıklarla birlikte yer almıştır. Şimdiye kadar ayrı bir harcama kalemi olan ve bütçeden en yüksek payın ayrıldığı tarım artık kendi başına ayrı bir kalem değildir.

- Yeni mali perspektifte özgürlük, güvenlik ve adalete de artan bir pay ayrılmıştır. Bunun ayrı bir başlık haline getirilmesinin, konuya verilen siyasi önemi yansıttığını vurgulamak gerekir. Bu konularda topluluk politikalarının yoğunluk kazanmasına paralel olarak sığınma, göç gibi başlıklar ön plana çıkmaktadır.

- AB'nin yeni önceliklerinin uygulamaya konabilmesi için AB Bütçesinin 2013 yılında 153 milyar Euro olması öngörülmektedir. (2006  harcama planlamasına kıyasla % 31 daha yüksek)

Taslağa göre yeni mali perspektif beş ana harcama kaleminden oluşacaktır:
 
1. Sürdürülebilir Kalkınma
- 1a. Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik
- 1b. Büyüme ve istihdam için uyum

2. Doğal Kaynakların Korunması ve Yönetimi

3. Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet

4. Küresel ortak olarak AB (Dış İlişkiler)

5. İdari harcamalar

Öte yandan, 2007-2013 yılları arasında Türkiye'ye yapılacak hibe niteliğindeki katılım öncesi yardımın  4 nolu harcama kalemi başlığından karşılanması öngörülmektedir. Yeni mali perspektif süresince ülkemize yapılacak hibe yardımının toplam 6 milyar Euro civarında olması beklenmektedir. 2004-2006 yılları arasındaki 3 yıl için bu miktarın 1 milyar 50 milyon Euro olduğu dikkate alındığında önemli bir artışın sözkonusu olduğu görülmektedir. Bununla  birlikte, yeni mali perspektifte diğer iki aday ülkeye ayrılan tahsisatlarla karşılaştırıldığında, Türkiye’ye ayrılan miktarın oransal olarak az olduğu ortaya çıkmaktadır. Bunun arkasında yeni mali perspektifin, ülkemiz hariç, 27 üyeli  Birlik göz önüne alınarak  hazırlanması gerçeği yatmaktadır. Ancak 2005 yılında katılım müzakerelere başlandığı takdirde, yeni mali perspektif döneminde ülkemize ayrılması öngörülen hibe yardımlarında artışa gidilmesinin de sözkonusu olabileceği belirtilebilir.

B) Yıllık Bütçe Hazırlanması:

Avrupa Topluluğu Kurucu Anlaşmasının 268-280 maddeleri bütçenin hazırlanışı ile ilgili süreci belirlemiştir. Buna göre, Komisyon, Birliğin tahmini ihtiyaçları ve siyasal önceliklerini dikkate alarak bir sonraki yılın bütçesi için ön bir taslak hazırlamakta ve Konsey’e sunmaktadır. Konsey’den geçen bütçe ön taslağı taslak bütçe haline gelmekte ve Parlamento’ya gönderilmektedir. Parlamentonun bütçe üzerindeki yetkisi harcama kalemlerine göre değişmektedir. Topluluk mevzuatına göre zorunlu harcamaları oluşturan kalemlerde (bütçenin % 40’ı ağırlığı tarım destekleri olmak üzere zorunlu harcamalardan oluşmaktadır) Parlamento yalnızca değişiklik önerebilmekte, nihai karar Konsey’e ait olmaktadır. Zorunlu harcama dışındaki kalemlerde (bütçenin yaklaşık % 60’ı) ise Parlamentonun taslağı değiştirme hakkı bulunmaktadır. Nihai bütçe Parlamento tarafından onaylanmakta ve Parlamento Başkanı tarafından imzalanmaktadır.

Uygulamada, bütçe hazırlıkları sırasında Parlamento, Konsey ve Komisyon arasında sürekli bir danışma ve işbirliğinin mevcudiyetine önem verilmektedir.

C) Bütçe Gelir Kaynakları:

AB bütçesi gelir kalemleri büyük ölçüde üye ülkeler tarafından sağlanan kaynaklara dayanmaktadır. Sözkonusu gelir kaynaklarının seviyesi, oy birliği ile alınan ve üye ülke Parlamentolarına onaylanan Konsey kararı ile belirlenmektedir. Buna göre 2000-2006 mali perspektifinde gelir kaynakları toplamı AB üye ülkelerinin toplam GSMH’nin % 1.27’ni geçemeyecektir. Yıllık bütçeler gelir ve gider dengesi ve bütçenin açık vermemesi ilkelerine göre hazırlanmaktadır.

Bütçe gelirleri esas olarak 4 kalemden oluşmaktadır.

1) Üye olmayan ülkelerden ithal edilen tarım ürünlerinden alınan vergiler,
2) Üye olmayan ülkelerle ticarette Ortak Gümrük Tarifesi’nin (OGT) uygulaması sonucu elde edilen gümrük vergileri
3) Üye ülkelerin topladıkları KDV vergilerinin % 1 oranındaki bölümü,
4) Üye ülkelerin GSMH’na göre belirlenen bütçe katkı payları.

2000 yılı bütçesinde 1 ve 2 nolu kalemlerden elde edilen gelirler bütçenin % 14’nü, 3 nolu kalem geliri % 35’ni, 4 nolu kalem ise bütçenin yaklaşık yarısını oluşturmuştur. 1 ve 2 nolu gelir kalemleri gümrük tarifelerinin tedricen düşürülmesi ve Birliğin genişlemesi sonucu giderek azalmaktadır. Öte yandan üye ülkelerin topladıkları KDV vergilerinden ayrılan payın 2002’de % 0.75’e  2004 yılından itibaren ise % 0.50’ye düşmesi öngörülmüştür.

AB bütçesinin, Komisyon çalışanlarının ödedikleri vergiler, Komisyonun rekabet kurallarına aykırı hareket eden şirketlere uyguladığı cezalar gibi daha az önemli  gelir kalemleri de bulunmaktadır.

D) Bütçe Harcamaları :

Bütçenin harcama kalemleri, tarım; ekonomik uyum ve yapısal fonlar; araştırma, eğitim ve ulaşım gibi iç politikalar; dış ilişkiler; genişleme ve idari giderler olmak üzere 6 ana kalemden oluşmaktadır.

1) Tarım: Ortak Tarım Politikası (OTP) çerçevesinde tarıma ayrılan
kaynaklar bütçenin en büyük harcama kalemini oluşturmaktadır. Son yıllarda OTP’sında yapılan reformlarla bütçede tarımın payı giderek azalmakla birlikte, 2006’ya kadar bu payın bütçenin % 40’ın altına düşmeyeceği görülmektedir. OTP reformları, tarım ürünleri fiyatlarında rekabeti ve çiftçilere doğrudan yardımı esas alan, böylece üretim fazlasını azaltmayı ve sürdürülebilir kırsal kalkınma ile çevreyi korumayı amaçlamaktadır. Son dönemde tarım bütçesinin % 10’nundan fazlası kırsal kalkınmaya ayrılmaktadır.

2) Ekonomik Uyum ve Yapısal Fonlar: Avrupa çapında bölgeler-
arası refahı farkını azaltmak, istihdamı artırmak, çevreyi korumak, dengeli kalkınmayı sağlamak amacıyla her yıl bütçenin yaklaşık 1/3’ü (30 milyar Euro üstü) bu kalemdeki harcamalara tahsis edilmektedir. “Gündem 2000”  çerçevesinde yapısal fonların (Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa Tarım Yönlendirme ve Garanti Fonu ve Balıkçılık Yönlendirme Mali Enstrümanı) amaçları 6’dan 3’e indirilmiştir. Buna göre:

- Amaç  1 (objective 1) ile gelir düzeyleri Birlik GSYİH ortalamasının % 75’inin altında olan yoksul bölgelerin kalkınmasının teşviki ile ekonomik yapılarının modernleştirilmesinin desteklenmesi için tahsisat yapılmaktadır.

- Amaç 2 (objective 2), ekonomik ve sosyal değişim dolayısıyla sıkıntı içerisinde bulunan bölgelere yardımı içermektedir.

-Amaç 3 (objective 3), eğitim ve istihdam politikalarının modernizasyonu için kullanılmaktadır.

2000-2006 yıllarını kapsayan mali perspektifde yapısal fonların ¾’ü Amaç 1, kalan bölüm ise eşit olarak Amaç 2 ve Amaç 3’e tahsis edilmiştir.

1993 yılında oluşturulan Uyum Fonu ile ise kişi başına geliri Birlik ortalamasının % 90’nın altında olan üye ülkelere yardım sağlanmaktadır. Uyum Fonu toplam yapısal fonların yaklaşık % 8’ine tekabül etmekte ve ağırlıklı olarak ulaştırma ve çevre altyapısındaki projelerin finansmanı için kullanılmaktadır.

3) İç Politika Harcamaları: Tahsis edilen ödenek miktarına göre
sırasıyla araştırma ve teknolojik gelişim; Avrupa ulaşım, enerji ve iletişim ağı; eğitim, mesleki eğitim ile gençlik programları; çevre; görsel medya ve kültür ile bilgi ve iletişim alanlarını kapsamaktadır. Bütçenin yaklaşık % 6,5’u (6 milyar Euro) bu kaleme ayrılmaktadır.

4) Dış İlişkiler: AB’nin üye olmayan ülkelere yönelik ekonomik ve
insani yardımları bu kalemden yapılmakta ve yıllık yaklaşık 5 milyar Euro ile  toplam bütçenin % 5’ine tekabül etmektedir.

5) Birliğin Genişlemeye Hazırlanması: Topluluk, Birliğe aday
ülkeleri üyeliğe hazırlamak amacıyla bu ülkelere sağladığı mali yardımları bu kalemden karşılamaktadır. PHARE (Poland Hungary: Action for the Restructuring of the Economy Aid to Restructuring-1,5 milyar Euro) ISPA (Instruments for Structural Policies for Pre-Accession-1 milyar Euro) ve  SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development-500 milyon Euro) programlarından sağlanan bu yardımların tutarı yıllık 3 milyar Euro’nun üzerinde gerçekleşmektedir. Öte yandan, üye ülkelere 2002 yılından itibaren her yıl artan bir şekilde katılım ödeme tahsisatı ayrılmıştır. 2002-2006 yılları arasında yeni üyelere ilgili kalemlerden verilecek bu tahsisatın toplam miktarı 45 milyar Euro’nun üzerindedir.

6) İdari Harcamalar: Topluluğun, 32 bin çalışanına ödenen
maaşlar ile bina ve donanım giderleri bu kalemden karşılanmakta ve yıllık yaklaşık 5 milyar Euro ile bütçenin % 5’ine tekabül etmektedir.

E) Bütçe Harcamalarının Yapılması ve İzlenmesi :

Bütçenin harcanmasından Komisyon sorumlu olmakla birlikte, uygulamada üye ülkelerin desteğine ihtiyaç duyulmaktadır. Özellikle OTP ve yapısal fonlarla ilgili harcamalarda üye ülkeler önemli bir rol oynamaktadırlar. Tarımsal destek ödemeleri doğrudan üye ülkeler tarafından yapılmaktadır. Yapısal fonlar alanında ise miktar ve koşullar Komisyon tarafından tesbit edilmekte  üye ülkeler ise finanse edilecek projeleri seçmektedirler. Bütçe harcama kalemlerindeki ödemelerin % 80’i üye ülkeler tarafından yapılmaktadır.
 
İç politika alanındaki harcamalar ise doğrudan Komisyon tarafından yapılmaktadır. Harcamalarda ihale usulü esas alınmaktadır.

F) Bütçenin Denetimi:

Topluluk bütçesinin denetimi Avrupa Sayıştayı tarafından yapılmaktadır. Merkezi Lüksemburg’da bulunan ve Konsey tarafından 6 yıllığına atanan 15 üyeli Sayıştay bütçe gelir ve harcamalarının meşruiyetini ve uygunluğunu kontrol etmekte ve her yıl bütçe ile ilgili bir rapor yayınlamaktadır. Bütçenin siyasi ve demokratik kontrolü ise Parlamento tarafından yapılmaktadır.
 
Öte yandan, hile ve sahtekarlık olaylarını soruşturmak ve Topluluğun çıkarlarını korumak amacıyla 1999 yılında kurulan Hile ile Mücadele Avrupa Ofisi (OLAF) de gerektiğinde harcamalar sonrasındaki denetimlerde devreye girmektedir.

* Daire Başkanı, AB Ekonomik İşler Genel Müdür Yardımcılığı, Dışişleri Bakanlığı