Levent BİLMAN (1)

Dünya çapında ulusal, bölgesel ve uluslararası düzeylerde ve akla gelebilecek hemen her alanda faaliyet gösteren "Hükümetdışı Kuruluşlar" (Non-Governmental Organizations-NGO) olarak isimlendirdiğimiz oluşum, ekonomik ve sosyal gelişim çabalarında giderek güçlü bir aktör olarak da ön plana çıkıyor. "Hükümetdışı Kuruluş"un tanımı, bu isimlendirmenin doğru olup olmadığı, bu alanda kullanılan "sivil toplum örgütü", "kâr amacı gütmeyen örgüt", "vatandaş derneği", "özel gönüllüler örgütü", "sivil baskı grubu" gibi diğer terimlerin herbirinin neyi kapsadığına ilişkin hususlar ayrı bir çalışmanın konusu olacak kadar büyük. Dolayısıyla konunun bu boyutunu şimdilik bir kenara bırakıp, bu yazımızda kısaca "bir kâr amacı gütmeksizin, belli hedefler çerçevesinde biraraya gelmiş, çeşitli nitelikteki gönüllü insanların oluşturduğu ve resmi kurumların etkisinden uzak olarak faaliyet gösteren kuruluşlar"ın uluslararası düzeyde ekonomik ve sosyal gelişim alanlarında yapageldikleri üzerinde duracağız. Kolaylık açısından bu oluşumlara, uluslararası forumlarda şimdilik en çok kullanılmakta olan "NGO" kısaltmasıyla atıfta bulunacağız.

NGO’ların ulusal, bölgesel ve uluslararası düzeyde ekonomik ve sosyal konulara ilgileri ve bu alanlardaki başarılı çalışmaları yeni bir olgu değildir. İngiltere’de 18. yüzyılda ortaya çıkan kölelik karşıtı hareketin bilahare dernek2 halini alarak köleliğin kaldırılması için uluslararası alanda bir vatandaşlar örgütü olarak yıllarca uğraş verdiği ve nihayet "Köleliğe Karşı Dünya Sözleşmesi"nin 1840 yılında imzalanmasında önemli rol oynamış olması yaygın kullanılan bir örnektir. Keza, 1912 tarihli "Lahey Haşhaş Sözleşmesi"nin de bir başka derneğin3 çabaları sonucunda ortaya çıktığı bilinmektedir. 1945 yılında, Birleşmiş Milletler Şartı’na insan haklarıyla ilgili bazı hususların girmesinde rol oynayan NGO’ların, bilahare 1960 ve 1970’li yıllarda daha ziyade çevre nüfus sorunlarıyla ilgilendiklerini ve bu alanlarda da başarı kaydettikleri görülmüştür.

NGO’ların sayılarının birdenbire artması ve uluslararası planda daha etkin hale gelmeleri ise 1980’li yılların sonlarından itibaren başlamıştır. Halen uluslararası nitelikteki NGO’ların sayısı 30.000 civarındadır. 1956-86 yılları arasındaki otuz yıllık dönemde bu sayının küçük artışlarla 5.000’e ulaştığı, buna karşılık 1987-2000 yılları arasındaki onüç yıl içinde 30.000’e yükseldiği gözönünde tutulduğunda, bu sayısal büyümenin hızı daha iyi ortaya çıkmaktadır. Ulusal düzeyde faaliyet gösteren NGO’ların sayısı ise günümüzde milyonlarla ifade edilmektedir. ABD’de 2 milyon, Hindistan’da ise 1 milyondan fazla kayıtlı NGO faaliyet gösterilmektedir. Rusya Federasyonu’nda kurulu NGO sayısı on yıl önce yok denecek kadar az iken, bugün bu sayının 65.000’i geçtiği bildirilmektedir. Endonezya’da sadece çevre sorunlarıyla ilgilenen 2.000’den fazla NGO bulunduğu ve bunların hemen hepsinin son on yıllık dönemde kurulduğu göze çarpmaktadır. Bu artışın nedenlerini Soğuk Savaş döneminin sona ermesine, süratli ve yaygın iletişime imkan tanıyan teknolojik devrime, küreselleşme olgusuna, NGO’ların resmi kurumlardan çok daha süratli hareket etme yeteneğine, hatta uluslararası sahnenin ana aktörü olarak "ulus devlet"in gücü ve yeteneklerinin giderek zayıflamasına bağlayanlar çoğunluktadır.

Belli bir grubun insan haklarının korunmasından, ozon tabakasının delinmesinin çevreye ve insan sağlığına etkilerine, elmas ticaretinin etnik çatışmaları körükleyici yönlerinden, kadın haklarının geliştirilmesine, ilaç üreticilerinin patent haklarından, Gelişme Yolundaki Ülkelerin (GYÜ) dış borçlarına kadar çok çeşitli konularda faaliyet gösteren milyonlarca NGO, günümüzde ulusal yönetimler, uluslararası kuruluşlar, şirketler, sendikalar gibi karar alma makamı bulunan hemen her oluşumu değişik ölçülerde etkileyecek güce sahiptir. Bazıları4 gerek mali kaynakları, gerek yüksek eğitimli üye sayılarıyla sözkonusu karar makamları için gözardı edilemeyecek birer aktör olarak karşımıza çıkmaktadır. ABD, Çin Halk Cumhuriyeti gibi büyük ve güçlü ülkeler, Avrupa Birliği (AB) gibi bölgesel örgütlenmeler ve Dünya Bankası gibi nüfuz sahibi teşkilatlar günümüzde politikalarını NGO’ların muhtemel tepkilerini dikkate alarak belirlemekte, hatta sözkonusu belirleme sürecine belli ölçülerde NGO’ların katılımına imkan tanımaktadırlar.

NGO’ların amaçlarında ve kullandıkları yöntemlerde büyük bir çeşitlilik görülmektedir. Geniş halk kitlelerini bilgilendirme ve harekete geçirme, belli gruplara doğrudan yardım malzemesi ve hizmet götürme, ülkelerin imzaladıkları uluslararası sözleşmelere uyumlarını daimi gözlem altına alma, bir çatışmanın tarafları arasında uzlaşı sağlanmasının yolunu açma, belli bir konuyu uluslararası camianın gündemine yerleştirme ve bu alanda hukuki düzenlemeye gidilmesine önayak olma, uluslararası kuruluşlardaki çalışmalara katkıda bulunma, bir konuda araştırma yapma ve uzmanlık hizmeti verme NGO’ların dünya ekonomik ve sosyal kalkınmasındaki rolleri irdelenirken belirtilebilecek hususlardır.

NGO’ların bu rolleri üzerinde bazı somut örneklerle durmak gerekirse; 1987 yılında imzaya açılan "Ozon Tabakasına Zarar Veren Maddeler Hakkında Montreal Protokolü", 1997’de sonuçlandırılan "Kara Mayınlarının Önlenmesine Dair Sözleşme" ve 1998’de Roma’da imza aşamasına getirilen "Uluslararası Ceza Mahkemesi"nin kurulmasına dair anlaşmanın ortaya çıkarılması çalışmalarına NGO’ların çok büyük katkıda bulundukları bilinmektedir. Bunlar arasında en çarpıcı olanı ise kara mayınları ile ilgili anlaşmanın hazırlık sürecidir. "Kara Mayınlarının Yasaklanması Uluslararası Komitesi" (ICBL) adlı ve 23 ülkeden 350 NGO’yu biraraya getiren hareket, önce konuyu uluslararası gündeme sokmayı başardığını, bilahare, ABD gibi bir ülkenin muhalefetine rağmen ortaya bir anlaşma taslağı çıkardığını, bununla da kalmayıp diğer NGO’larla birlikte yürüttüğü çalışma sonucunda 14 ay gibi kısa bir sürede 122 ülkenin anılan sözleşmeyi imzalamalarına önayak olmuştur. ICBL Başkanı’nın, kampanyaya katılan NGO’lar adına 1997 yılında Nobel Barış Ödülü’nü alması da bu başarının derecesini göstermektedir. Bu örneklerimizde, NGO’ların belli bir konuyu uluslararası toplumun gündemine yerleştirme ve hukuki açıdan bağlayıcı temele oturtma rolü ön plana çıkmaktardır.

NGO’ların bir başka rolü, uluslararası forumlarda hükümetler arasında yürütülmekte olan çeşitli müzakereleri etkileme alanında görülmektedir. ABD, Meksika ve Kanada Hükümetleri "Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması"nın (NAFTA) ilk müzakerelerine başladıklarında bu süreci mümkün olduğunca kapalı kapılar arkasında yürütmeyi öngörmüşlerdi. Oysa, bu üç ülkedeki NGO’lar ortaklaşa harekete geçerek büyük bir baskı oluşturmayı ve müzakerelerin daha şeffaf yürütülmesini sağlamayı başarmışlardır. Hatta ABD üzerinde öylesine büyük bir baskı kurmuşlardır ki, bu ülke anlaşma kapsamına NGO’ların istediği şekilde, çevre ve çalışma koşullarıyla ilgili hükümlerin girmesini de kabul etmiştir. Benzer şekilde, müzakereci taraflar üzerindeki baskıları sayesinde NGO’ların 1992 Rio Dünya Çevre Zirvesi’nde ozon tabakasına zarar veren gazların kontrolü konusunun belgelere girmesini sağladıkları, 1995 yılında Pekin’de yapılan Dünya Kadın Zirvesi’nde birçok konuda etkili oldukları bilinmektedir. Bu tip uluslararası forumlarda hükümetler arasında yürütülen müzakerelerde NGO’ların işlevi açısından bir başka husus daha dikkat çekmektedir. Hükümet temsilcilerinin müzakerelerde çıkmaza girdikleri bazı konularda zaman zaman NGO temsilcilerinin gayrı resmi şekillerde ana müzakereci ülke temsilcileri ile temasa geçerek, orta yol bulunmasını sağladıkları bilinmektedir. Burada NGO’ların, ana aktör olmamalarına rağmen, müzakereci ve uzlaşıya ulaşılmasını kolaylaştırıcı rolleri ön plana çıkmaktadır.

Kimyasal maddelerle ilgilenen NGO’ların 1997 yılında biraraya gelerek "Kimyasal Silahlar Sözleşmesi" bağlamında kurdukları daimi denetim mekanizması, "Equality Now" adlı NGO’nun kadın hakları ve kadın-erkek eşitliği konusunda bütün ülkeleri dönemsel denetime tabi tutması, Uluslararası Af Örgütü’nün insan haklarını sürekli izleyerek ihlalleri uluslararası camianın dikkatine getirmesi gibi örneklerde ise NGO’ların gözlem ve denetim rolü karşımıza çıkmaktadır. Günümüzde NGO’ların bu yönünü gözardı edebilecek ülke pek bulunmamaktadır.

NGO’lar, ortaya koyabildikleri tarafsız görüntüleriyle bazı hallerde, çok hassas kabul edilen konuların çözümünde başarı kaydedebilmektedirler. Mozambik’te 13 yıl süren iç savaşın 1992 yılında sona erdirilmesi sürecinde "Community of Sant’ Egidio" adlı NGO’nun taraflar arasında uzlaşıyı tek başına sağlamıştır. Halen Sudan, Sierra Leone ve Sri Lanka’da NGO’ların benzer yönde çaba sarfettikleri bilinmektedir. Bu noktada, NGO’ların çatışma önleme ve çözmede arabuluculuk rolü göze çarpmaktadır. Halen 500’e yakın NGO’nun "Avrupa Çatışma Önleme ve Transformasyon Platformu" bünyesinde faaliyet gösteriyor olması, önümüzdeki dönemde NGO’ların bu alandaki işlevinin daha da ön plana çıkabileceğinin işaretini vermektedir.

NGO’ların belki de en önemli rollerinden biri ise insanlara doğrudan hizmet ve insani yardım malzemesi götürmede karşımıza çıkmaktadır. Bir çatışma veya doğal afet bölgesine, hükümetlerden ve uluslararası kuruluşlardan çok daha süratli ulaşma, bürokratik işlemlerden arınmış olma, insanlarda tarafsızlık ve güven hissi uyandırabilme yetenekleriyle NGO’lar bu alanda büyük katkı sağlayabilmektedirler. Günümüzde NGO’ların götürdükleri insani yardımın hacmi, Birleşmiş Milletler çerçevesinde sağlanabilenden çok daha fazladır. Nitekim, NGO’ların hem insani yardım, hem de kalkınma ve teknik yardım alanlarında yılda toplam 8 milyar ABD doları tutarında kaynak oluşturabildikleri tahmin edilmektedir.

NGO’ların bir başka rolünü kitleleri belli hedeflere yönelik olarak harekete geçirme ve bu çerçevede düzenlenen protesto kampanyalarında görmek mümkündür. 1994 yılında Dünya Bankası’nın 50. yıldönümü etkinliklerinde kamuoyunu harekete geçiren NGO’ların kurduğu baskı, Dünya Bankası’nı GYÜ’lere yönelik yardım programını gözden geçirmeye, ayrıca Hindistan, Malezya ve Çin Halk Cumhuriyeti’ndeki baraj projelerini Banka programından çıkarmaya yöneltmiştir. "Nike" spor malzemesi firmasının kötü iş koşullarını, "Nestle" firmasının GYÜ’lere süt tozu satışına dair politikasını, "Monsanto" şirketinin genetik değişime uğratılmış gıdaların satışına dair politikasını NGO’ların kamuoyunda yürüttükleri protesto kampanyaları sonucunda değiştirmek zorunda kalmaları bu alanda gösterilebilecek diğer bazı örnekleri oluşturmaktadır. NGO’ların geniş katılımla yeraldıkları Dünya Ticaret Örgütü (WTO) aleyhine 1999 yılında Seattle’de düzenlenen ve hükümet temsilcilerinin toplantı binasına gelmelerini dahi ciddi şekilde engelleyen gösterilerin de bu çerçevede görülmesi gerekmektedir.

NGO’ların yukarıda özetlediğimiz ve son yıllarda artan ekonomik ve sosyal gelişimdeki rolleri, hükümetleri, uluslararası kuruluşları ve iş camiasını bu gelişmeye daha fazla dikkat vermeye ve NGO’larla işbirliği yapmaya yöneltmiştir.

Nitekim, hükümetler, günümüzde artan şekilde, uluslararası toplantılara katılacak resmi heyetlerine konuyla ilgili ulusal NGO’larından da temsilciler dahil ederek bu kuruluşların uzmanlığından yararlanma yoluna gitmekte, resmi kurumlar bünyesinde NGO’larla ilgilenecek özel birimler kurmakta5 , özellikle bir çatışma bölgesine nakdi veya ayni yardım gönderirken, bunu eskiden olduğu gibi yerel resmi makamlara vermek yerine, NGO’lar aracılığıyla dağıtmayı tercih etmektedirler. Uluslararası örgütlenmeler de benzer düzenlemelere gitmişlerdir. Örneğin Dünya Bankası, NGO’ları kalkınma projelerine daha fazla dahil edebilmek amacıyla yakın bir zaman önce Banka bünyesinde bir "NGO Birimi" kurmuştur. Banka’nın kredi projelerine NGO’ların doğrudan katılımı 1988 yılına kadar yüzde 3 seviyesinde seyrederken, bugün bu oran yüzde 49’a çıkmıştır. Halen Avrupa Birliği’nin (AB), kalkınma yardımı, insan hakları, demokrasi projeleri, insani yardım, eğitim ve çevre projelerinin gerçekleştirilmesi için NGO’lara tahsis ettiği yıllık mali kaynak toplam 1 milyon Euro civarındadır. Birleşmiş Milletler Örgütü de NGO’larla işbirliğini giderek arttıran uluslararası aktörlerin başında gelmektedir. BM nezdinde6 istişari statü sahibi NGO’ların sayısı 1968 yılında 377 iken bugün 2000’den fazladır. NGO’lar BM-Ekonomik ve Sosyal Konseyi (EKOSOK) nezdinde alabildikleri istişari statü sayesinde BM toplantılarına katılabilmekte, konuşma yapabilmekte, belge dağıtabilmekte, hatta belli koşullar altında BM gündemine madde eklenmesini dahi önerebilmektedirler. Halen 800’den fazla NGO’nun başvurusunun, BM nezdinde statü alabilmek için sırada beklediği gözönünde bulundurulursa BM-NGO ilişkisinin önümüzdeki dönemde giderek daha da gelişeceğini söylemek yanlış olmayacaktır.

NGO’ların dünya ekonomik ve sosyal gelişiminde olumlu bir rol üstlendikleri genel kabul gören bir değerlendirmedir. Bununla birlikte bu örgütlenmelerin faaliyetlerine eleştirel gözle bakanlar ve gelecek için endişe beyan edenler de bulunmaktadır. Örneğin bazı uzmanlar, özellikle GYÜ’lerde bireylerin, uluslararası kuruluşlardan ve yabancı hükümetlerden mali yardım alabilme amacıyla alelacele NGO kurma yönüne gitmekte olduklarını, bunun bir "NGO enflasyonu"na yol açacağını ve esas ihtiyacı olanlar için öngörülmüş yardımın, fazla sayıda NGO arasında dağıtılarak gerçek amacından sapabileceğine işaret etmektedirler. Hükümetler, bazı alanlarda NGO’ların "çok dar görüşlü" hareket edebilme özelliklerinden de endişe duymaktadırlar. Örneğin, bir uluslararası şirketin, çalışma koşullarının kötülüğü veya çocuk çalıştırıldığı gerekçesiyle az gelişmiş bir ülkedeki imalat operasyonlarını durdurmayı başaran bir NGO’nun, sözkonusu az gelişmiş ülkedeki bireylere bir başka çalışma alternatifi sunamadığı için gerçekte ekonomik ve sosyal yaşama yarar mı, yoksa zarar mı getirdiği bir tartışma konusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Benzer şekilde bir iç çatışma sırasında halka yardım etme amacını güden NGO’ların dolaylı olarak çatışan taraflara silah alımı için kaynak yaratmış oldukları7 ve böylece çatışmanın uzamasına yol açtıkları eleştirisine de rastlanmaktadır. Diğer yandan bazı NGO’ların dini çevrelerle, hükümetlerle veya iş dünyasıyla çok yakın ilişkilerinin, bağımsız ve tarafsız niteliklerini ciddi şekilde zedelediği de eleştirilere yol açmaktadır.

NGO’nun tanımı, uluslararası alanda hangi konularda daha yararlı katkılarda bulunabileceği, sözkonusu katkısı için en iyi yöntemin ne olduğu, hükümetlerle ilişkisi ve bu çerçevede resmi makamların etkisinden ne derecede uzak kalabileceği, iş çevreleriyle bağları gibi hususların önümüzdeki dönemde ulusal ve uluslararası seviyelerde tartışılmaya devam edileceği anlaşılmaktadır. Bugün için karşımızda duran gerçek ise NGO’ların son onbeş yılda, uluslararası alanda politika belirleme sürecinde ulus devletin yanısıra etkin bir aktör olarak konumlarını güçlendirdikleridir. Konuyu izleyen uzmanlar, NGO’ların gücünün, sayısının ve hareket kabiliyetlerinin önümüzdeki yıllarda artacağına kesin gözüyle bakmaktadırlar.

KAYNAKÇA:

• U.S. Cautions Group on Mixing Religion and Salvador Quake Aid, The New York Times, 8 Mart 2001
• NGOs can Make Rules but Governments Control the Money, International Herald Tribune, 27 Şubat 2001
• OXFAM Joins Campaign to Cut Drug Prices for Poor Nations, The New York Times, 12 Şubat 2001
• Speakers Stress Civil Society’s Key Role in Control of Arms Trade, UN/DPT Bulletin, 11 Şubat 2001
• NGOs Address Preparatory Committee for Least Developed Countries Conference, UN/DPI Bulletin, 7 Şubat 2001
• NGOs: New Gods Overseas, Adam Roberts, The Economist, The World in 2001
• The Commission and the NGOs: Building a Stronger Partnership, EU Commission Discussion Paper presented by Mr. Prodi and Mr. Kinnock
• Analyses: What do the Protesters Want?, CNN, 7 Şubat 2000
• NGOs and Global Policy Making, James A.Paul, Haziran 2000
• NGOs Fighting and Winning Social, Political Battles, Brad Knickerbocker, 6 Şubat 2000
• Sins of Secular Missionaries, The Economist, Ocak 2000
• Lori’s War, Foreign Policy, Bahar 2000 sayısı
• The Non-Governmental Order, The Economist, 9 Aralık 1999
• The World Bank and the NGOs, James A.Paul
• The 1999 Seoul International NGO Conference "The Role of NGOs in the 21st Century: Inspire, Empower, Act, 10-15 Ekim 1999
• A Force Now in the World, David Bornsteim, The New York Times, 10 Temmuz 1999
• The UN and Civil Society: The Role of NGOs, Report of the Thirtieth UN Issues Conference, 19-21 Şubat 1999
• Learning to Live with NGOs, P.J. Simmons, Foreign Policy, Sonbahar 1998 sayısı
• Sivil Toplum Kuruluşları: Üç Sempozyum, Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı yayını, Mart 1998
• Power Shift, Jessica T. Mathews, Foreign Affairs dergisi, Ocak/Şubat 1997

1 Halen Birleşmiş Milletler ile NGO’ler arasındaki istişari ilişkileri düzenleyen ve Ekonomik ve Sosyal Konsey’e (ECOSOC) bağlı olarak faaliyet gösteren BM-NGO Komitesi Başkanlığını yürütmektedir.
2 “Bristish and Foreign Anti-Slavery Society”
3 “Anglo-Oriental Society for the Suppression of the Opium Trade”
4 “Oxfam”, CARE”, “Medecins Sans Frontières”, Greenpeace”, “Amnesty International” gibi NGO’ların yıllık bütçelerinin bazı küçük devletlerinkinden daha fazla olduğu biliniyor. “The Worldwide Fund for Nature” adlı NGO’nun dünya çapında aktif üye sayısı 5 milyon civarında. “Amnesty International” ise halen 1,5 milyondan fazla üyesiyle 90 civarında ülkede faaliyet gösteriyor.
5 “Oxfam”, CARE”, “Medecins Sans Frontières”, Greenpeace”, “Amnesty International” gibi NGO’ların yıllık bütçelerinin bazı küçük devletlerinkinden daha fazla olduğu biliniyor. “The Worldwide Fund for Nature” adlı NGO’nun dünya çapında aktif üye sayısı 5 milyon civarında. “Amnesty International” ise halen 1,5 milyondan fazla üyesiyle 90 civarında ülkede faaliyet gösteriyor.
6 NGO’ların BM ile ilişkilerinde iki ana organ nezdinde düzenlenmiştir. Çok özetle, BM ülkelerinin geniş kitlelere yayılması için çaba gösteren NGO’lar BM Halkla İlişkiler Bölümü (DPT) nezdinde akredite olabilmekte; EKOSOK’un görev alanına giren konularda uzmanlığı bulunan NGO’lar ise bu organ nezdinde üç ayrı kategoride (general, special, roster) istişari statü elde edebilmektedirler.
7 Sudan ve Somali’de bazı NGO’ların bu ülkelerin belli bölgelerine girebilmek için çatışan taraflara “ödeme” yaptıkları biliniyor. Etyopya ve Ruanda’da NGO’lar tarafından yardım amacıyla yapılan yolların ve inşa edilen kampların bilahare “savaşan unsurlar” tarafından kullanıldığı bildiriliyor.