İsa COŞKUN

Türkiye'de 2000 yılı başından itibaren uygulanmakta olan Enflasyonla Mücadele ve Yeniden Yapılanma Programı çerçevesinde, son 25 yıldır ülke ekonomisini ciddi şekilde tahrip eden enflasyonun, 2000 yılı Aralık ayı itibariyle TEFE'de yüzde 20, TÜFE'de yüzde 25'e ve 2002 yılı sonuna kadar da tek haneli rakamlara düşürülmesi hedeflenmiştir. Uluslar arası Para Fonu (IMF) tarafından Stand-by Düzenlemesi ile desteklenen bu Program üç temel unsura dayanmaktadır. Kamu sektörü temel fazlasının mümkün olduğunca yüksek tutulması, yapısal reformların hızlandırılması ve tutarlı gelir politikaları ile desteklenmiş sıkı döviz kuru taahhütleri. Kısa adı OECD olan Ekonomik İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı'nca yapılan 2 Kasım 2000 tarihli 2000 yılı Türkiye İncelenmesi'nde, Türkiye Ekonomisi'nin uygulanmakta olan program çerçevesinde değerlendirmesi yapılmıştır. OECD'nin değerlendirmeleri kısaca aşağıda yeralmaktadır.

Enflasyon beklentilerini kırmaya yönelik olarak dizayn edilen para, döviz kuru ve gelirler politikası, piyasa ekonomisini güçlendirmeye yönelik mali uyum ve yapısal reformlar programının temel unsurlarıdır. Uygulanan istikrar programı, bir yönden enflasyonu kademeli olarak aşağı çekerken, diğer yönden sürdürülebilir bir büyüme sağlayacak ve böylece Avrupa Birliği'ne aday olan Türkiye'nin Avrupa Birliği'nin ekonomik kriterlerine uyumunda başarı sağlayacaktır.

Para ve döviz kuru politikası, önceden belirlenmiş döviz kuru ile sınırlı para yaratma temeline dayanmakta ve döviz kuru "nominal çıpa" olmaktadır. Sermaye giriş ve çıkışları sterilize edilmemekte ve böylece faiz oranları tamamen piyasa tarafından belirlenmektedir. Parasal otonomi net iç varlıklarla sınırlı tutulmakta ve böylece parasal genişleme tamamen yabancı kaynak girişlerine bağlı hale getirilmektedir. Bu nedenle program, "para kurulu"nun bazı temel unsurlarını taşımaktadır. Enflasyonun kontrolünde ileriye yönelik ve önceden belirlenmiş hedefler, uygulanan programın öncekilerden farkını göstermektedir. Kamu kesimi ücretleri, asgari ücret, tarımsal destekleme fiyatları ve kiralar geçmiş enflasyona göre değil, hedeflenen enflasyona göre belirlenmektedir. Özetle, döviz kuru hedeflemesi ve parasal sınırlama yeni programın temelini teşkil etmektedir.

Programın kamuoyuna açıklanması ile faizler %90'dan %40'lara düşmüş, Mart 2000'den itibaren de enflasyon oranı azalmaya başlamıştır. Bu düşüşte temel etken, belirlenen para ve döviz kuru politikasının sıkı bir şekilde uygulanması olmuştur. Haziran 2001'den itibaren uygulanacak olan ve zamanla simetrik olarak genişleyecek bir band içinde döviz kurunun dalgalanmaya bırakılması, nihai olarak daha esnek döviz kuru rejimine geçişte güven kaybı oluşmamasına neden olacaktır.

2000 yılı sonu için hedeflenen %25 enflasyon oranının gerçekleşmesi mümkün olmayacaktır. İlk 10 aylık gerçekleşen fiyat hareketleri %10'luk fazla bir enflasyonun oluşacağını göstermektedir. Bazı ücret ve kiralardaki artışlar, enflasyonun hedefi aşmasında etkili olmuştur. Enflasyonda beklenenin üzerinde gerçekleşme programa olan güveni sarsmamaktadır.

Enflasyonda başarılı olmak, programda açıklandığı gibi para ve maliye politikasının ve yapısal reformların etkili bir şekilde uygulanmasıyla mümkün olabilecektir. Hükümet 2001 enflasyon tahmininin gerçekleşmesi için gerekli çabayı göstermek durumundadır. Bunun için de ücretlerin hedeflenen enflasyona göre belirlenmesi ve dış rekabetin korunması büyük önem taşımaktadır.

Tahmin edilen enflasyon hedefine uygun, bir başka deyişle ileriye yönelik ücret belirleme anlaşmalarına imkan sağlayacak, etkili bir kurumsal çerçevenin olmaması programın önemli bir boşluğudur. Eğer, özel kesim işçi sendikalarının, ücret artışlarında enflasyon hedefi üzerinde talepleri olur ve sonuca ulaşırsa bunun enflasyon üzerine olumsuz etkisi olacaktır. Hükümet, Ekonomik ve Sosyal Konsey aracılığıyla enflasyonla mücadele programına uygun ücret anlaşmalarının sağlanmasında etkili olmak durumundadır. Diğer OECD ülkelerinde sosyal tarafların anlaşması, enflasyonsuz büyümeyi sağlamada yararlı ve güçlü bir araç olmuştur.

Petrol fiyatlarındaki hızlı yükselme ve artan iç talep (faiz oranlarındaki düşme ve Türk Lirasındaki değerlenme nedeniyle) ithalatın hızla artmasına, turizm dışında mal ve hizmet ihracatının ise daha az artmasına neden olmuştur. Böylece OECD tahminlerine göre cari işlemler açığının GSMH'ya oranının 2000 yılında %4'ün üzerinde, 2001 ve 2002 yıllarında ise %3-%4 arasında olacağı tahmin edilmektedir. Bu açık dışarıdan borçlanılarak finanse edilmeye çalışılmaktadır. Cari işlemler açığının azaltılması için lüks otomobiller üzerindeki vergilerin artırılması gibi önlemler alınmakla beraber, ilave mali tedbirler de gerekli olacaktır. Özetle, cari işlemler açığı hala önemli bir risk oluşturmaktadır.

Kronik mali açıklar, enflasyon ve ekonomik dengesizliğin temel nedeni olmuştur. Kamu açıklarının iç borçlanma yoluyla finansmanı bankacılık kesimini bankacılık yapmak yerine çok karlı olan kamu kağıdı alım satım işine yoğunlaştırmıştır. 1999'da net kamu kesimi borcunun GSMH'ya oranı %45'ten %62'ye yükselmiştir. Programda öncelikle bu oranın 2000 yılında sabit tutulması ve sonra da azaltılması hedeflenmiştir.

2000 yılı için konsolide kamu sektörü temel fazlası (primary surplus) hedeflenenin biraz üzerinde (%3) olacaktır. 2001 için bu oran %5 olacaktır. Vergi sistemi etkin işler, vergi tabanı genişletilir ve özellikle bütçe dışı birimlerdeki harcamalarda kontrol sağlanırsa, orta vadede mali program hedeflendiği şekilde gerçekleşebilecektir. İlk planda kamu kesimi temel fazlasının nedeni, faiz oranlarındaki düşüş ve vergi oranlarındaki kısa dönem artışlar olmuştur. Bütçe harcamaları kontrol altında olsa da, GSMH'ya oranı 1998'e göre hala yüksektir. Özellikle kamu iktisadi kuruluşlarının finansman durumlarının kötüleşmesi nedeniyle bu alanda hedefe ulaşılması zor olacaktır. Özetle bütçe hedeflendiği şekilde uygulanmakla beraber, harcamalardaki baskının azaltılması gerekmektedir.

Yapısal reformlarla desteklenmeyen geçmiş istikrar programları etkili olamamıştır. Bütçe dışı fon uygulamasını ortadan kaldıran, devlet bankaları ve kamu iktisadi teşebbüslerinin faaliyetlerini de içine alan tek bir mali yasa (fiscal law) çıkarılmalıdır. 1999'da konsolide bütçe açığının GSMH'ya oranı %11.6 iken, tüm kamu kesimi açığı %23.3 olmuştur. 2000 yılı ortasına kadar 74 bütçe dışı fonun 27'si kaldırılmıştır. Konsolide bütçe yerine tüm kamu sektörünün mali dengesinin esas alınması, programın geçmiş programlardan temel farkıdır ve programın potansiyel başarısını artırmaktadır. Özetle yeni yaklaşım çerçevesinde orta vadede mali konsolidasyonun gerçekleştirilmesi gereklidir.

Kamu kesimi açığında kamu bankalarının görev zararlarının önemli katkısı bulunmaktadır. 1999 sonunda bu zararlar 19 milyar dolar düzeyine ulaşmış olup, bunların GSMH'ya oranı %13.2'dir. Bunun çözümü özelleştirmedir. Emlakbank ve Halkbank'ın özelleştirilmesi, 10.5 milyar dolarlık tahsil edilmesi gereken varlıkları olan Ziraat Bankası'na nazaran daha çabuk olabilecektir.

Bankacılık reformu bankacılık sisteminin düşük enflasyon ortamına uyumunu sağlayacaktır. Önceleri dışarıdan borçlanarak yüksek getirili kamu kağıdı alan ve açık pozisyonları olan bankalar faaliyetlerini yeni ortama uyarlamak zorunda kalacaklardır. Enflasyonun kontrolü sağlıklı bir bankacılık sistemini gerekli kılmaktadır. 1999'da kabul edilen mevzuat bu yönleriyle önem taşımaktadır. Yeni yasa, uluslararası normlara uygun standartlar ve bağımsız bir otorite getirmiştir. Yeni birimin gücünü etkili bir şekilde kullanması ve politik etkiden tamamen bağımsız olması büyük önem taşımaktadır. Özetle, bankacılık reformu, bankaların oluşacak enflasyonsuz ortamda faaliyette bulunmalarını sağlamaya çalışmalıdır.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri'nin (KİT) etkin ve verimli çalışmaması hala önemli bir problemdir. Programın başarısı için KİT'lerin faaliyetleri ve finansmanında etkinliğin, şeffaflığın, piyasa kuralları çerçevesinde çalışmalarının sağlanmasının önemi büyüktür.

Uluslararası tahkim konusundaki yasal düzenleme özelleştirme programına önemli bir ivme sağlamıştır. Ayrıca özelleştirme sürecindeki şeffaflık kamuoyu güvenini artırmıştır. Elektrikle ilgili, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde geçmişte verilen fiyat ve satın alma garantileri kamu kesimi için önemli yükümlülükler getirmekte, ortalama 20 yıllık sözleşmeler piyasa mekanizmasının işlemesine engel olmaktadır. Türkiye'nin bu sektörde piyasa mekanizması ve rekabet için 20 yıl beklemesi mümkün değildir. Piyasaya dayalı modelin işlemesinin, üreticiler arasında rekabeti sağlayacak şekilde mevcut sözleşmelerin yeniden gözden geçirilmesinin yolları aranmalıdır. Böylece elektrik üreten kamu şirketlerinin önemli miktarlara ulaşan kayıpları azalacak ve elektrik fiyatları düşecektir.

Telekomünikasyon sektöründe, iki mobil lisansından sadece birinin satılmış olması gelecekte oluşacak rekabeti sınırlamaktadır. Türk Telekom da 4. lisansın sahibi olmuştur. Türk Telekom'un %20'lik blok hisse satışı, değişen piyasa şartları ve satın alacaklara sağlanacak yetersiz yönetim hakkı nedeniyle gerçekleşememiştir. Önemli gecikmeler olmasına rağmen özelleştirme programı hız kazanmış bulunmaktadır. Ancak, bu alanda bazı problemler halen mevcuttur.

Mevcut gelir düzeyi ve üretim yapısıyla, Türkiye'nin, fiyat desteği (taban fiyat uygulaması) şeklindeki mevcut cömert tarımsal destekleme politikasını sürdürmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu alandaki politik fiyat destek kararları, tarımsal faaliyetleri bozmakta ve istikrarsızlaştırmaktadır. Ayrıca, mevcut sistem zengin çiftçilerin lehine çalışmaktadır. Özetle, fiyat tespiti yerine gelir desteği şeklindeki tarım reformu bu alanda büyük ölçüde etkinlik ve eşitlik sağlayacaktır.

Sosyal güvenlik reformu ile minimum emeklilik yaşı, yeni işe başlayanlarda 58/60, mevcutlarda 52/56 yaşa çıkarılarak sosyal güvenlik açığının azaltılmasında önemli bir adım atılmıştır. Ancak, ilave reformlara ihtiyaç bulunmaktadır. Sosyal güvenlikte üç birimin tek çatı altında toplanması, sağlık ve emeklilik sisteminin birbirinden ayrılması ve personel ve yönetim (governance) reformları gerekli bulunmaktadır. Ayrıca, düzenleyici çerçeve içerisinde ve vergi teşviki ile özel emeklilik sisteminin geliştirilmesi gerekmektedir. Özel emeklilik sistemi, emeklilik risklerinin çeşitlenmesine, kayıt dışı sektörün önlenmesine ve sermaye piyasasının gelişmesine katkıda bulunacaktır. Özetle, sosyal güvenlik reformu finansman baskılarını azaltmıştır, ancak dengeyi sağlamak için bu alanda ilave önlemlere ihtiyaç bulunmaktadır.

Bilindiği üzere, insan gücü gelişimine yapılan harcamaların artırılması, geçmiş OECD çalışmalarının önemli bir mesajı olmuştur. Türkiye, genç bir nüfusa sahip olmasına rağmen, OECD ülkeleri içerisinde eğitime ayrılan kaynaklar bakımından önemli ölçüde gerilerde bulunmaktadır. Sekiz yıllık zorunlu eğitim gibi eğitim standartlarını geliştirme çabaları, kaynak kıtlığı nedeniyle yeterince başarılı olamamaktadır. Teknik eğitim ve üniversite sisteminin kalitesinin artırılması ülkenin teknolojik kapasitesini artıracaktır. İş dünyasının Ar-Ge çalışmaları da oldukça düşüktür. İş dünyası ve Hükümet, yeni ürün ve prosedürler geliştirmek ve ülkenin teknolojik kapasitesini artırmak için Ar-Ge'ye kaynak ayırmak durumundadır.

Türkiye nüfusunun önemli bir kısmının birinci derece deprem kuşağında yaşadığı gözönüne alınırsa, geniş bir deprem yönetim stratejisinin oluşturulmasının ve bu alanda merkezi hükümet, yerel idareler ve sivil toplum kuruluşlarının aktif katılımının gerekliliği ortaya çıkmaktadır. 1999 depremleri, daha düzenli bir kent gelişim sürecine olan ihtiyacı ortaya çıkarmıştır. Bu depremler, kent planlamasındaki tüm eksiklikleri ortaya koymuştur. İnşaat sektöründe ahlaki olmayan uygulamalar, kayıpların büyük olmasında önemli rol oynamıştır.

Özetle, Türkiye enflasyonu tek haneli rakamlara indirmek ve sürdürülebilir büyüme sağlamak için iddialı bir program uygulamaktadır. Ancak özel sektör ücretleri ve cari işlemler açığı önemli risk alanlarıdır. 2001 enflasyon hedefinin gerçekleşmesi ve cari işlemler açığının azaltılması için ilave mali tedbirlere ihtiyaç bulunmaktadır. Uzun dönemde mevcut büyüme hızının AB'ye giriş için sürdürülebilir bir hale dönüştürülmesi gerekmektedir. Türkiye'nin geçmişte oldukça yavaş olan büyüme hızının artırılması gerekmektedir. Aşırı devlet müdahalesi, bütçe disiplininin olmayışı ve enflasyon baskıları, fiziki ve beşeri sermaye birikiminin yeterince oluşmamasına neden olmuştur. İddialı olan bu program, para, döviz kuru ve yapısal alanda gerekli tüm unsurları içermektedir. Buna paralel olarak, son depremler, kent planlaması ve yönetiminin geliştirilmesi ihtiyacını da ortaya çıkarmıştır.

İstikrar programının tüm yönleriyle uygulanması ve gerekli yönetim (governance) reformlarının gerçekleştirilmesi, Türkiye'nin 21'inci yüzyıla daha modern, piyasa mekanizmasının işlediği etkin ekonomiye sahip, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirmiş olarak girmesini sağlayacaktır. Özetle, bazı riskler bulunsa da, programın hedeflerine ulaşmasının zor olmayacağı anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, son zamanlarda mali piyasalarda ortaya çıkan dalgalanmaların OECD'nin yukarıda kısaca belirtilen değerlendirmelerinde önemli bir değişiklik yaratmayacağı düşünülmektedir. Bilindiği üzere, 2000 sonuna doğru mali ve para piyasalarındaki dalgalanmalar, faiz oranları ile İMKB endeksi ve işlem hacimlerinde etkisini göstermiş, bu durumun telafisi için Hükümetçe ilave önlemler alınmış, IMF ve Dünya Bankası'nın Türkiye'yi destekleyen açıklamaları da piyasaları kısmen rahatlatmıştır. Uygulanmakta olan programa IMF'nin tüm desteğini verdiğini, özellikle bankacılık alanında alınacak tedbirlerle sektörün güçlendirilmesi gerektiğini ifade ederek 10.4 milyar ABD Doları kaynak sağlaması piyasaları önemli ölçüde rahatlatmıştır. Hükümetin yaptığı açıklamaya göre, piyasalardaki bu dalgalanmalar program hedeflerinin önceliklerini etkilememektedir.